江飞涛 | 中国竞争政策“十三五”回顾与“十四五”展望——兼论产业政策与竞争政策的协同

Original 财经问题研究财经问题研究与东财学报 2022-04-24

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[引用格式]:江飞涛.中国竞争政策“十三五”回顾与“十四五”展望——兼论产业政策与竞争政策的协同[J].财经问题研究，2021.

中国竞争政策“十三五”回顾与
“十四五”展望

——兼论产业政策与竞争政策的协同

江飞涛

（中国社会科学院工业经济研究所，北京，100006）

作者简介：

江飞涛(1974-),男,湖南常德人,副研究员,博士,主要从事产业经济与产业政策方面研究。
E-mail:jiangfeitao@163.com

摘要：

“十三五”时期，中国强化了竞争政策的制定与实施，逐步确立竞争政策的基础性地位，着手建立了公平竞争审查制度，并逐步开展各项政策的公平竞争审查与清理工作。与此同时，反垄断部门进一步细化相关法律法规，加强了反垄断执法工作。但产业政策与竞争政策之间仍存在较为激烈的冲突，并对产业与经济的高质量发展带来诸多不良影响。同时，国际贸易规则的调整、数字经济与平台经济的发展对中国的竞争政策与产业政策的制定实施带来新的约束与挑战。“十四五”时期，中国需进一步强化竞争政策的基础地位，完善公平竞争审查机制，以竞争政策约束产业政策，推动产业政策的转型，以及产业政策与竞争政策协同，根据数字经济与平台经济的特点与发展趋势调整和发展反垄断政策。

关键词：

竞争政策；产业政策；公平竞争审查；反垄断；数字经济

基金项目：

中国社会科学院登峰战略优势学科(产业经济学)成果

一、引言

改革开放以来，由于市场发育程度低及政策惯性等缘故，在很长一段时间内中国实施政府主导的选择型产业政策。在推动经济发展与产业结构演进方面，产业政策居于主导、核心地位，而竞争政策往往处于次要、从属的地位。在发展初期，政府主导型的选择性产业政策在推动市场化改革和促进经济及产业发展方面发挥了重要作用^[1]。但随着中国经济的快速发展，选择性产业政策限制竞争、扭曲竞争所带来的不良政策效应日趋显著。尤其是进入“十三五”后，中国经济发展进入新常态，优化配置效率、提升经济发展的质量和效率、激励创新成为中国经济发展的重要方面。而公平竞争是优化资源配置、推动效率提升与激励创新的源动力。在这种情形下，传统的选择性产业政策模式已不能适应新的形势，强化竞争政策并推动产业政策的转型，成为中国进入发展新阶段后，经济高质量发展的必然要求。因而，在“十三五”时期，中国不断强化了竞争政策，明确提出确立与强化竞争政策的基础性地位，着手建立公平竞争审查制度，加大了反垄断执法的力度，在建立公平开放、竞争有序的市场环境方面取得积极进展，但是仍存在一些突出问题亟待解决。

进入“十四五”，中国经济发展面临复杂严峻的国内外形势。国际方面，贸易保护主义抬头，国际贸易规则面临重构，发达经济体在高技术领域加强了对中国的封锁。国内方面，经济发展的效率与质量亟待提升，创新能力还不能满足经济高质量发展的需求。应对复杂的形势变化，中国迫切需要提升资源的配置效率，畅通国内大循环，加快推动本土创新能力与技术能力的提升、在更高水平上推动对外开放等，而这需要充分发挥市场竞争及竞争政策的基础性作用，并更好发挥产业政策的作用。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《“十四五”规划建议》）中，将“公平竞争制度更加健全”作为“十四五”期间深化改革开放的重要目标。因而，探讨“十四五”期间竞争政策与产业政策的优化调整及两者之间的协同，具有重要现实意义。

二、“十三五”时期中国加快树立竞争政策的基础性地位

“十三五”期间，中国政府高度重视竞争政策的应用，明确了竞争政策的基础性地位，并相继出台《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发［2016］34号）、《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》等政策，力图确立和强化竞争政策的基础性地位。

（一）进入“十三五”以来中国产业高质量发展要求强化竞争政策的作用

经过三十余年高速发展，中国进入中等偏高收入国家行列，并建立了门类齐全的现代工业体系。“十三五”前后，中国经济发展进入“新常态”，全要素生产率增长率下滑、资本回报率下降、创新能力不足等问题凸显，中国需要从高速增长模式向高质量发展模式转型。与此同时，随着中国整体技术水平逐渐向国际先进水平靠近，在先进技术及新产业发展领域已经没有可供直接模仿的成熟经验。这时，中国迫切需要通过市场公平竞争来推动要素资源从低效率的企业（产业）向具有更高效率的企业（产业）流动，不断提升配置效率。同时，激励企业不断创新，不断改进工艺、提升产品质量、开发新的产品与提升企业效率。与此同时，通过市场主体的分散创新实验与公平竞争条件下的市场选择，是探索未来前沿技术、产业发展的方向与新的经济增长点最为有效的方式。“十三五”初期，中国仍以选择性产业政策为主，具有较明显的限制竞争与扭曲竞争的特征，与竞争之间存在较为严重的冲突，这种产业政策模式往往造成资源配置效率低、产能过剩、优胜劣汰机制受阻，以及高质量创新不足等问题，降低了整个国民经济体系的活力。还需要指出的是在经济新常态、新一轮科技革命和产业变革孕育兴起的背景下，政策部门很难选择“应当”大力支持的产业、技术路线或产品，选择性产业政策也就失去了其发挥作用的基本前提。这就更加迫切需要强化竞争政策，树立竞争政策的基础地位，以竞争政策约束产业政策，并推动产业政策的转型，以及产业政策与竞争政策的协同。

产业政策与竞争政策的关系及相对地位是随着工业化进程而不断改变的，在工业化早期，两者之间的冲突会十分尖锐，产业政策居于相对强势的地位；随着工业化进程的不断推进，产业政策与竞争政策之间的冲突将逐渐消失，竞争政策具有相对强势的地位，产业政策转向“竞争友好”模式，两者之间的关系将逐渐变为互补^[2]。日本、韩国在二战结束后较长一段时间实施了具有较强干预性、限制竞争为特征的产业政策，竞争政策处于相对弱势的地位。但随着经济的不断发展，竞争政策的地位不断提高，逐渐居于相对强势地位，要求产业政策遵循公平竞争的基本原则，从而对于产业政策模式与产业政策工具的选择形成约束。与此同时，选择性、干预性的产业政策逐步退出，取而代之的是竞争友好型的功能性产业政策。

以日本为例，进入20世纪60年代后，由于贸易与资本自由化进程加快，日本政府控制外汇的能力减弱，并失去了进口配额、引进设备审批等权力，实施直接干预资源配置型产业政策的能力明显减弱，转为主要实施所谓“柔性”产业政策，主要措施有推动兼并重组、协调企业减产或消减产能、设立特殊卡特尔等，这些措施与竞争政策存在较为严重的冲突，受到企业界、金融界的抵制，也受到公平竞争委员的坚决抵制，许多政策构想因此流产或者部分流产。20世纪60年代的日本，形式上产业政策处于优势地位，但竞争政策并没有消失，在抵制产业政策过度干预市场竞争方面发挥了重要作用^[3]。进入20世纪70年以后，特别是1973年石油危机爆发后，日本不断强化竞争政策的应用，于1977年首次修改强化了《禁止垄断法》，此后又多次（1998年、2000年、2002年）修订强化该法，在司法实践中也不断强化竞争政策，竞争政策的基础性地位由此得到确立且不断强化，逐渐对于产业政策中限制竞争、扭曲竞争的政策措施形成强力制约。自20世纪70年代开始，日本的产业政策开始不断转型，所采用的政策方式从直接干预逐步调整为间接引导，顺应市场发展方向提供发展愿景，为企业提供有参考价值的信息，同时以市场的资源分配机制为主导，产业政策的实施领域对象逐步调整为狭义“市场失灵”的部分，这种类型的产业政策具有“竞争友好”的特征，即维持或促进竞争的特征。与此同时，产业政策与竞争政策的关系从冲突转为协同，竞争政策居于优先、基础性地位，产业政策遵循竞争政策基本精神，并与竞争政策协调共同促进产业发展^[4]。需要指出的是，正是从20世纪70年代日本高速增长期结束时开始，日本不断强化竞争政策并推动产业政策的转型。

（二）确立竞争政策的基础性地位

竞争是市场体制的灵魂，市场机制的主要功能是通过竞争过程来实现的，即市场机制知识发现与传播、发现价格、有效配置资源、激励创新的功能都是通过竞争过程来实现的。因此，完善竞争政策是深化市场经济体制改革的内在需求与重要内容。竞争政策的目的正是为了构建统一开放、竞争有序的市场体系，让市场机制能更好地在资源配置中起决定性作用^[5]。在产业政策相对强势、产业政策限制与扭曲竞争的情形下，中国迫切需要以竞争政策为基础，并用竞争政策规范、协调产业政策及相关经济政策。

2013年11月，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，并指出“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”，要求“清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为，反对地方保护，反对垄断和不正当竞争。”不难看出，《决定》高度强调市场机制的重要性，以及竞争政策在市场经济体制中的基础性作用。

2015年10月，《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》（中发[2015]28号）发布，其中明确提出“竞争政策的基础性地位”与“实施公平竞争审查制度”，文件指出，“加强市场价格监管和反垄断执法，逐步确立竞争政策的基础性地位”，并进一步指出要“清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为，建立公平、开放、透明的市场价格监管规则，大力推进市场价格监管和反垄断执法，反对垄断和不正当竞争。加快建立竞争政策与产业、投资等政策的协调机制，实施公平竞争审查制度，促进统一开放、竞争有序的市场体系建设” 。

2016年，国务院发布《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》。2017年，国家发展改革委、财政部、商务部、国家工商行政管理总局、国务院法制办等五部门联合制定发布了《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》。公平竞争审查制度的建立和实施，为确立竞争政策的基础性地位提供了最为重要的制度保障与政策工具。2018年12月，中央经济工作会议进一步指出要“强化竞争政策的基础性地位，创造公平竞争的制度环境”。2019年10月，党的十九届四中全会明确提出，强化竞争政策基础地位，落实公平竞争审查制度。

（三）基本建立公平竞争审查制度

十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，确立了“市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用”的原则。但现实经济工作中，一些部门或地方政府仍习惯采用行政性、干预性或计划性手段，造成较大数量的政策限制竞争、扭曲竞争、排除竞争，妨碍市场机制充分发挥作用^[6]。因此，“十三五”前后，规范政府相关行为，防止出台排除、限制竞争的政策措施，逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法，成为现阶段深化经济体制改革的一项重要工作^[7]。

2015年3月，中共中央与国务院联合发布《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，其中明确提出“探索实施公平竞争审查制度”。2015年5月，国务院批转国家发展改革委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》，将“制定清理、废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定、做法的意见”，“促进产业政策和竞争政策有效协调，建立和规范产业政策的公平性、竞争性审查机制”作为深化经济体制改革的一项重点工作。2015年6月，国务院印发《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，将“完善公平竞争市场环境”作为一项重要措施，并明确要求“加快出台公平竞争审查制度，建立统一透明、有序规范的市场环境”。2015年10月，《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》发布，亦明确要求“实施公平竞争审查制度，促进统一开放、竞争有序的市场体系建设”。2015年6月，国家发展改革委和国务院法制办开始着手起草公平竞争审查制度[6]。2016年4月18日，中共中央共中央全面深化改革领导小组召开第二十三次会议，会议审议并批准了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》。2016年6月14日，国务院正式发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(以下简称《意见》)。

《意见》详细阐述了建立公平竞争审查制度的重要性、迫切性及总体要求与基本原则，并明确了以政策制定机关为审查对象，以自我审查为主要审查方式，并从市场准入与退出、商品和要素自由流动、影响生产经营成本与影响生产经营四个方面制定了18项审查标准。《意见》还明确规定了例外情形、推动公平竞争审查制度有序实施的工作安排及保障措施。《意见》出台后，相关部门积极推进公平竞争审查制度建设及公平竞争审查工作，主要工作如下：其一，2017年1月24日，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于同意建立公平竞争审查工作部际联席会议制度的函》，建立了有28个相关部委参与的公平竞争审查工作部际联系会议制度，并于2017年5月10日召开了第一次全体会议。其二，相继制定实施细则与实施办法，推进公平竞争审查工作。2017年，《推进落实公平竞争审查制度2017年工作重点》《2017—2018年清理现行排除限制竞争政策的工作方案》《公平竞争审查制度实施细则 (暂行)》等政策文件相继发布。2019年12月，《市场监管总局等四部门关于开展妨碍统一市场和公平竞争的政策措施清理工作的通知》发布，从具体实施情况来看，增量政策以自我审查为主，而存量政策的清理工作则遵循“谁制定，谁清理”的原则。2020年5月，《市场监管总局等四部门关于进一步推进公平竞争审查工作的通知》发布，通知要求“通过健全审查规则、完善工作机制、加强组织保障，更高质量、更大力度地推进公平竞争审查工作”。并推出“探索建立重大政策措施会审制度”“推行第三方评估”“建立政策措施抽查机制”等重要措施。

表1 建立公平竞争审查制度相关重要政策文件

政策出台时间	政策名称
2016年6月	《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》
2017年1月	《国务院办公厅关于同意建立公平竞争审查工作部际联席会议制度的函》
2017年7月	国家发展改革委、财政部、商务部、国家工商行政管理总局四部门发布《推进落实公平竞争审查制度2017年工作重点》
2017年10月	国家发展改革委、财政部、商务部、国家工商行政管理总局、国家法制办五部门发布《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》
2017年12月	国家发展改革委、财政部、商务部三部门发布印发《2017-2018年清理现行排除限制竞争政策措施的工作方案》
2019年12月	《市场监管总局等四部门关于开展妨碍统一市场和公平竞争的政策措施清理工作的通知》
2020年5月	《市场监管总局等四部门关于进一步推进公平竞争审查工作的通知》

来源：作者整理

（四）反垄断工作取得积极进展

进入“十三五”以来，反垄断执法部门继续制定出台相应配套法规，将反垄断制度进一步细化和明确化，增强了相关制度的针对性和可操作性[7]。2018年3月，根据《深化党和国家机构改革方案》，组建国家市场监督管理总局。国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责、工商总局负责的非价格行为的反垄断执法、商务部的经营者集中反垄断执法的职责、国务院反垄断委员会办公室的职责整合并入国家市场监督管理总局，下设反垄断局。由此，反垄断执法职能以往三家统一归属于国家市场监督管理总局，此举为解决统一执法问题创造了制度性条件，并有利于提高反垄断执法的专业性与权威性。2019年7月，国家市场监督管理总局连续发布了《禁止垄断协议暂行规定》《禁止滥用市场地位行为暂行规定》《禁止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》，统一了程序性、实体性规定与执法标准，统一了反垄断执法的普遍授权原则，强化了执法监督机制^[8]。

与此同时，反垄断执法部门加大了执法力度，对限制、排除竞争，损害消费者权益，阻碍市场经济健康发展的违法竞争案件的查处力度显著提升，使一些影响广、危害大的违法限制、排除竞争行为受到了相应惩处，取得了良好的经济效果和社会效果^[9-10]。随着数字经济与数字技术的快速发展，各类平台企业的出现，新经济领域反垄断问题更为复杂，中国的反垄断部门正在加强这一领域的实践与研究。

三、“十四五”期间中国竞争政策面临的问题与挑战

“十三五”时期，中国在竞争政策制定实施、建设与维护公平竞争的市场环境方面取得了长足的进展，但是仍存在一些较为突出的问题有待“十四五”时期解决。“十四五”时期，经济高质量发展、数字经济与平台企业的发展、国际贸易规则可能发生的改变，都将对中国的竞争政策提出新的要求和挑战。党的十九届五中全会明确提出，“十四五”期间“公平竞争制度更加健全”。

（一）现阶段中国竞争政策实践中存在的主要问题

现阶段中国竞争政策实践中最为突出的问题是产业政策与竞争政策存在较为严重的冲突，产业政策中仍存在不少限制竞争、排除竞争或扭曲竞争的情形，且这些产业政策带来诸多不良效应。这种冲突主要表现在以下五个方面：

第一，中国的产业政策仍具有选择性、特惠性的特征，与公平竞争原则存在冲突。中国的产业政策会选择特定的产业、产品、技术路线、生产工艺与装备规模、特定的企业、特定区域或园区内的企业进行扶持，将各类政策资源导入到这些特定领域中的企业或者特定的企业中，从政策资源的流向看，多用于支持产能投资与规模扩张，多流入到大企业中，这种产业政策模式与竞争政策存在较大的冲突。

第二，地方政府制定地方产业政策，以各种优惠政策支持和保护本地企业，不利于公平竞争。地方政府常用以优惠价格供应土地、补贴与税收返还、优惠电价、帮助协调低息贷款、政府投资基金合作投资等方式，支持本地企业的发展。或在本地企业处于困境时提供财政补贴、干预银行体系协调贷款等，这些行为会阻碍公平竞争与市场“优胜劣汰”机制发挥作用。

第三，地方政府在政府采购、公共工程招标过程中制定有利于本地企业的标准、向本地企业倾斜，要求本地国有企业采购本地企业产品，节能产品或者新能源产品补贴仅针对本地企业生产产品，这些政策也有悖于公平竞争原则。

第四，在部分行业实施严格的投资核准（审批）与市场准入政策有排除与限制竞争之嫌；在部分行业，支持大企业发展、推动市场集中的产业组织政策，存在限制竞争的问题^[11]；在钢铁、煤炭等行业实施的全行业协调去产能、协调限产保价的政策，存在限制竞争的问题^[12]。

第五，部分行业中行政性垄断依然存在，这些行业的行政垄断主要是通过相应行业产业政策中的准入管制与投资行政审批措施来维系的。改革开放以来，在大部分竞争性行业中，行政性垄断已逐渐放松，不同类型的企业在市场中竞争、优胜劣汰。但在一些重要的基础型工业行业、部分服务行业仍存在行政性垄断问题，尤其是在石油天然气、汽车、电信、民航、金融及公用事业等行业中保留了强有力的市场准入壁垒与投资审批^[13]。

产业政策与竞争政策较为严重的冲突带来诸多不良政策效应。一是选择性、特惠型的产业政策在破坏公平竞争的同时，会带来寻租与腐败行为，并减弱整个经济体系的创新激励与微观活力。二是地方政府广泛实施产业政策，以各类优惠政策支持本地企业发展，在去竞争的同时，往往导致产能过剩、资源配置效率低下等问题，地方政府保护本地陷入困境的企业往往还会造成“僵尸企业”，进而导致“优胜劣汰”受阻、资源跨企业配置效率恶化等问题。三是部分行业实施较为严格的准入管制与投资管制、协调产能与限产保价等政策，不利于“优胜劣汰”与资源配置效率提升，部分企业在倾向性保护下缺乏提升效率的竞争压力。四是目录指导政策会破坏采用不同技术路线、生产不同产品的企业对于生产要素的公平竞争，不但会导致资源误配，还不利于最有效、最符合市场需求的新工艺、新产品、新业态脱颖而出，不利于激励多元化、多路径创新。五是行政性垄断行业的效率不佳，且有进一步恶化的趋势，这阻碍了整个经济体系效率的提升，对于下游行业的发展与竞争力提升带来不利影响，进而导致较为严重的社会福利损失^[14]。此外，部分地方政府实施具有地方保护主义色彩的产业政策，在一定程度上造成市场分割问题仍然存在，进而对于形成全国统一大市场、畅通国内大循环带来不利影响。

公平竞争审查制度尚不完善，是产业政策与竞争政策冲突的重要原因。现阶段，中国的公平竞争审查仍以政策制定机关的自我审查为主，这在很大程度上影响了审查的中立性和专业性。在中国，产业政策的制定部门也是产业政策的执行部门，在制定产业政策时就有偏好选择性干预与更多自由裁量权的倾向^[15]，加之有长期干预市场、干预竞争的政策传统及相应的政策思维传统，产业政策制定部门缺乏自我约束的动力与意识。产业政策制定部门自我审查时，还往往面临公平竞争审查能力不足的问题，机构人员缺乏竞争政策与反垄断相关领域的法律与经济知识，识别与判断能力有限，难以过滤出违反公平竞争政策的相关要素^[13]。而公平竞争审查制度中部分审查标准措辞笼统模糊，例外规定的范围广泛且定义笼统^[14]，均为产业政策制定部门规避竞争政策的约束提供了较大的空间。

（二）数字经济与平台经济的发展为反垄断政策带来新的挑战

全球前两次工业革命中随着新技术的出现都会引发生产范式和产业组织的变革：第一次工业革命以蒸汽技术、棉纺织业和资本主义机器大工厂制度的确立为标志；第二次工业革命以电气技术和产业组织纵向一体化（垄断组织）出现为标志。自20世纪70年代末80年代初，人类社会进入第三次工业革命时代，信息通信技术在工业领域大规模应用，全球价值链上的大型生产企业和品牌企业成长为“旗舰企业”，这些“旗舰企业”主导的大规模定制化生产成为主要生产方式，产业组织开始呈现网络化转变趋势。进入信息时代，产业组织由纵向一体化向网络化转变，技术创新以大企业主导的系统性和集成性创新为主，企业的内在效率性和创新效率较高，平台经济作为一种新的产业组织形态开始普及。以微软、苹果、亚马逊、谷歌、脸书、腾讯、阿里巴巴为代表的平台型先锋企业，开始通过在行业内兼并重组整合资源以获得垄断地位，成为平台旗舰企业。随着近年来数字技术、互联网经济的迅速发展，在激烈的技术竞争和平台垄断共同作用下，市场格局逐渐由电气时代的寡头垄断向信息时代的竞争性垄断结构转变。这些平台先锋企业为维持竞争优势需要持续推动创新，也会面临滥用市场势力打压竞争对手的诱惑，对此政府监管部门需高度警惕。在数字技术支撑下，平台作为一种新型组织形式，呈现新的创新组织特征和市场竞争格局，并对政府监管提出新的挑战。

第一，平台经济的特殊性容易导致“一家独大”的垄断市场格局。数字平台突破协同生产的地域限制，大幅降低交易成本，这种基于互联网与大数据进行资源整合和能力集成、管理的“平台领导”将呈现更高的垄断性特征。由于具有网络外部性和低复制成本特征，数字经济领域更容易出现“赢者通吃”现象，出现“一超多强”的格局，市场集中度高。OECD研究认为数字经济会导致更强的复杂性：在“赢者通吃”环境下，平台型先锋企业一旦掌握所需技能和商务模式，就可以在全球范围内长期主导市场，而其他企业将被先锋企业在“赢者通吃”后制造的“高层次消费”需求效应封锁在市场之外。政府监管部门需对这些平台先锋企业可能凭借高垄断地位打压潜在竞争对手的行为高度警惕。

第二，平台企业无竞争行为与反竞争行为的认定工作更加复杂。数字平台主导企业面临更为激烈的潜在竞争，必须为维持竞争优势不断加大技术创新领域的投资。在数字经济发展过程中开始出现一些更加隐蔽的反竞争行为，例如，利用既有市场力量传导至新市场以扩张垄断地位、过度采集用户信息、交易数据以实现“用户锁定”和“完全价格歧视”等等。数字平台经济的新特点增加了反垄断分析的复杂性，传统经济中建立的竞争政策无法直接应用于数字经济，反垄断执法在平台经济案例的市场界定、市场支配地位认定环节面临挑战。

第三，平台垄断下用户隐私保障对竞争监管的有效性和灵活性提出挑战。在大数据技术发展驱动下，数据成为重要的商业资源和价值来源，如何有效并灵活地防范平台企业受商业利益驱使，出现“大数据杀熟”行为，进而导致用户数据泄露及算法滥用等问题，也成为当前政府监管所需考虑的新议题。

（三）国际贸易规则变化对中国竞争政策与产业政策带来的挑战

美、欧、日等发达经济体正致力于推动WTO的改革，未来WTO的改革将对中国竞争政策与产业政策形成制约。欧盟主张通过增强透明度和约束国有企业特殊规则，制定实现公平竞争的规则。美国则长期质疑中国产业政策在WTO规则上的合法性，认为WTO协定无法纠正中国的产业补贴问题，并联合欧盟、日本推动新规则建立。美、欧、日就WTO改革已举行了七次三方会谈。

2017年12月12日，美、欧、日举行第一次三方会谈，同意在确保全球公平的竞争环境方面强化义务承担，其联合声明表达了三方对“严重过剩产能，扭曲市场的大额补贴所导致的不公平竞争条件、国有企业、强制技术转让、本地化要求和偏好等等”等方面问题的关注，并在“WTO和其他论坛增强三方协作，以求消除第三方国家的这些及其他不公平扭曲市场和贸易保护主义行为”（见《美欧日三方会议联合声明（一）布宜诺斯艾利斯2017年12月12日》，国际贸易法评论，https://mp.weixin.qq.com/s/9uIzbF8kz556p04R5owveg，2019-02-01）。2018年5月，欧、美、日三方在第三份声明中专门列举了认定企业或行业是否为市场导向应该考虑的因素。三方同意制订新的国际经贸规则，特别是特殊的国有企业规则和特殊的补贴规则（见《美欧日三方会议联合声明（三）巴黎2018年5月31日》，国际贸易法评论，https://mp.weixin.qq.com/s/ZtsJ8qhOilOsz2g1-Gk6jA,2019-02-01）。

2020年1月，三方在第七份声明中就产业补贴发布了非常详细的原则立场，扩大了禁止性补贴的范围，提出建立举证责任倒置机制，增加了反向通报的惩罚性措施，进一步明确了补贴金额的计算准则及公共机构的范围（国有企业问题）。美国、欧盟认为国有企业从政府层面获得额外的利益。中国则主张通过加强成员履行通报义务解决滥用反补贴规则的活动，以及国有企业和其他各类企业在从事商业竞争时都应该是平等竞争的市场主体^[16]。美、欧、日第七次三方声明还指出强制性技术转让有违公平竞争原则，也不符合国际贸易体系基于市场原则，并提出要建立解决强制性技术转让问题的机制并采取有效手段。

2020年11月15日，中国签署了《区域全面经济伙伴关系协定》，其中对于竞争立法与执法、消费者权益保护等内容，以及补贴与政府采购等方面做出了详细的规定。2020年12月30日，中欧领导人宣布完成《中欧全面投资协定》的谈判，《中欧全面投资协定》将“改善公平竞争环境”是其中一项核心内容，国有企业、补贴透明度、强制性技术转让等问题都被纳入其中。中国正在寻求加入《全面且先进的跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），其中关于产业政策的规则强调非商业支持，在关于国有企业的章节中体现了这一规则对产业政策特别是国有企业贸易和投资机会的严格限制，并且在数字贸易章节中限制政府监管的能力。CPTPP要求缔约方国内政策更多地关注竞争政策、知识产权保护、劳工政策、国有企业、中小企业政策等方面^[17]。在这些新的贸易协定中，均涉及竞争政策与产业政策规范，会对中国的产业政策与竞争政策提出挑战。

四、“十四五”时期完善中国竞争政策的建议

“十四五”时期，中国面临新的内外部发展形势与新的挑战。为应对国内新的发展形势，中国需要加快推动经济发展的“质量变革、效率变革、动力变革”，而公平竞争的市场环境与市场竞争是推动变革最为有效的工具，这就需要强化竞争政策的应用。与此同时，帮助企业与产业提升技术能力、技术创新能力，并为之创造良好产业与创新生态方面，产业政策可以更好发挥作用，这就需要加快推进产业政策的转型。为应对国际形势的新变化，中国一方面需要“更大范围、更宽领域、更深层次对外开放”，这就需要中国通过强化竞争政策、推动产业政策的转型、加强知识产权保护等积极融合多边贸易投资新规则；另一方面，面对发达国家在先进技术领域对中国加强封锁、供应链本地化的趋势，中国迫切需要畅通国内大市场、充分发挥国内统一大市场的优势，以及加快本国产业基础能力、技术能力与创新能力的提升，这就需要充分发挥竞争政策的作用，打破地方保护和市场分割。同时，也需要更加策略、有效及合规地使用产业政策。总体而言，“十四五”期间，中国应进一步健全公平竞争制度，强化竞争政策，完善公平竞争审查机制，夯实竞争政策的基础地位，以竞争政策约束产业政策，推动产业政策与竞争政策的协同，并根据数字经济与平台经济的特点与发展趋势调整、完善和发展反垄断政策。

（一）以竞争政策为基础加快推动产业政策的转型

产业政策与竞争政策存在较为严重的冲突是现阶段中国竞争政策实施中最为主要的矛盾。以干预、限制与扭曲竞争的方式实施产业政策，不但妨碍了公平竞争且政策效果不佳，引起诸多不良政策效应。“十四五”期间，新一轮科技革命和产业变革进入拓展期，新技术、新产业、新业态的发展将成为产业发展与经济增长的新动能。同时，新技术的发展也将为传统制造业的转型升级注入新的动力，这时没有成熟的技术路线或业态可以模仿，基于公平竞争的多样化研发探索和产业化竞争成为发现未来发展方向最为有效的机制，这也需要中国加快产业政策从干预竞争模式向“竞争友好”模式转变。无论从产业政策自身优化调整的考虑，还是从强化竞争政策的角度来看，均需要树立竞争政策的基础性地位，以竞争政策约束产业政策，推动产业政策的转型及产业政策与竞争政策的协同。

基于传统的选择性产业政策的认识，产业政策与竞争政策之间是相互冲突、此消彼长的关系。基于功能性产业政策与竞争重要性的认识，则认为功能性产业政策与竞争政策之间是相容、互补与协同的关系。产业政策与竞争政策有共同的目标，即推动结构调整、效率改进与竞争力提升。竞争政策通过禁止反竞争与扭曲竞争行为确保市场机制的高效运转来推动产业与国民经济的高质量发展，其具体作用机制如下：其一，公平竞争的市场过程是揭示消费者偏好、生产者信息、市场供给与需求等市场信息，进而探索未来产业发展或升级方向最为有效的途径。其二，竞争压力是不断激励企业通过创新不断提高产品（服务）质量、丰富产品功能或开发新的产品（服务），进而更有效地满足消费者的需求与偏好。其三，市场竞争迫使企业通过技术创新、管理创新、组织创新、商业模式等方面创新，或者采用新的技术、新的组织方式、新的管理模式或新的商业模式，不断降低生产成本、运行与管理成本。其四，公平竞争的市场过程，通过优胜劣汰推动要素资源从低效率企业向高效率企业流动，并将低效率企业或者不符合市场需求的企业淘汰出市场，从而推动配置效率的提升。其五，对于发展中国家而言，竞争政策对于限制行政垄断、在行政垄断行业引入竞争，推动行政垄断行业的技术进步与效率提升具有重要作用；竞争政策能有效破除行政性的进入壁垒，新企业的进入能活跃创新，激励现有企业提升效率与业绩。

产业政策方面则应聚焦于狭义“市场失灵”或“竞争失灵”的领域，通过支持科学研究与基础技术、通用技术的研发与扩散，建立完善的公共科技服务体系与基础设施，根据产业发展的需要培育高素质劳动者，促进各类创新主体的协作，支持小、微企业发展等来促进或助推经济与产业的高质量发展。在竞争政策与国际贸易投资规则的约束下，中国可以充分利用好以下四个方面的产业政策工具：其一，对于基础研究的支持与大量投入、对于通用与基础技术（竞争前技术）研究开发的资助，对于企业研发投资普惠性的税收优惠政策。其二，建立完善的公共科技服务体系，为各类创新主体之间的合作建立协调平台或协调机制，加大对公共科技基础设施的投入。其三，帮扶小企业成长，包括对于小、微企业的税收优惠政策、研发资助政策及政府采购中的倾斜政策，为小、微企业提供技术咨询与管理咨询服务，以此帮助小、微企业提高技术水平与管理水平。其四，加大基础教育、职业教育与技能培训方面的投入，提升教育质量，增强职业教育与技能培训的适应性，在职业教育与职业技能培训方面建立企业、行业协会、高校之间的有效合作机制。还需要指出的是，在战略性领域采取积极行动时，也应侧重在竞争前环节，并尽可能采取以上四种的“竞争友好”功能性的政策工具。

仍需强调的是，随着中国产业结构的高度完备和自主创新能力的提升，在产业政策与竞争政策这种互补与协同的关系中，竞争政策居于基础性地位，产业政策要服从于竞争政策，遵循公平竞争的基本原则。在推动两者的互补与协同时，应尽可能减少竞争政策的例外领域，如果将“市场失灵”泛化进而将例外领域拓展得太宽，则会削弱整个竞争政策有效性，并为政策部门保留大量干预与限制竞争的政策留下巨大的空间。

（二）完善公平竞争审查机制

强化公平竞争审查机构的权威性、独立性和专业性。利用《反垄断》修订，进一步明确公平竞争审查制度的法律地位和监管主体，加大对反垄断执法机构的法律授权，并将法律法规纳入公平竞争审查。逐步建立竞争主管部门深度参与的第三方评估制度，形成客观、公正的外部审查机制与程序。当前，应由竞争政策执法及研究部门深度参与各政策制定机关的自我审查，在审查口径方面对各审查主体进行政策指导，并组织建立对审查结果进行复查的机制^[18]。强化竞争政策制定实施部门专业人员配置和财政资金投入机制，尤其是要加强公平竞争审查机构的人员配备和资金支持，确保公平竞争审查能得到全面、有效的实施。与此同时，全面提升竞争政策部门执法人员的专业素养和业务能力，完善引入、用人、培养人的激励机制和终身学习体系建设，不断提升各级执法人员的业务素质。在公平竞争审查例外或豁免方面，应尽快制定出更为明确、详细且具有可操作性的判别标准，并严格限制例外领域。

完善公平竞争审查制度，以竞争政策约束产业政策，还需要推动产业政策制定程序与组织机制的再造与公平竞争审查制度的前置。总体思路如下：

第一，分离产业政策制定与执行部门，现有的行政部门主要负责产业政策的执行，另设立产业政策委员会负责产业政策的制定，产业政策委员会中应有反垄断委员会专家担任委员，避免行政部门出于部门利益制定有违公平竞争原则的政策。

第二，建立审议会制度。审议会委员主要由产业界、学术界、金融界、新闻界、智库或研究机构、民间团体（行业协会、商会等）等代表人物或知名人士担任，在审议会委员中必须有反垄断委员会的专家或代表成员，在就专门政策或议题展开讨论时，还需增加与此密切相关的利益群体代表、行政部门代表及民间企业代表等人员参与。产业政策草案提交产业政策委员会表决之前，必须经由产业政策审议会审议且取得较为一致意见，其中审议会委员中反垄断委员会专家或代表，必须提交书面审议意见，政策草案提交产业政策委员会时，必须附上审议会的主要审议意见（其中必须包括反垄断委员会专家代表出示的专业意见）。此外，产业政策审议会会议应本着公开、透明的原则，审议会议应允许公众参加，所有评议意见都应记录在案。公开、透明的审议过程，有利于各相关利益方及公众监督政策制定者的行为，防止政策制定者制定扭曲与限制竞争、导致不公平竞争的不当政策，也防止政策部门制定倾向于特定利益集团违背公平竞争原则的产业政策。

第三，将公平竞争审查嵌入到产业政策制定的程序与机制中，有利于产业政策遵循公平竞争的基本原则，有利于产业政策与竞争政策的互补与协同，有利于产业政策制定者与竞争政策当局更为深入地交换意见及沟通。在制定产业政策采取公平竞争审查例外条款时，政策制定者与各方政策参与者及相关利益群体进行更为充分的讨论，也有利于竞争政策部门更为准确地判断政策可能带来的社会福利损失与收益。

第四，政策的中期评估与后期评估。对于重要政策的实施情况与政策效果，应进行中期评估与后期评估，经济政策委员会及产业政策委员会亦可委托独立第三方进行中期评估或后期评估；对于评估中发现的问题应及时纠正与调整。对于涉及公平竞争审查例外条款的政策，还应对政策的收益和成本进行更为详细的评估。

（三）根据数字经济的发展新态势调整完善竞争政策

根据数字经济与平台经济发展的态势调整完善竞争政策，应该从以下三个方面做好权衡：一是平衡反垄断监管与企业创新之间的关系。数字经济发展并没有改变竞争政策的主要目标，反垄断监管的主要目标仍然是维护市场的有序竞争，以保护创新。平台型先锋企业虽然市场集中度高，但是因为数字时代新技术、新模式的快速迭代和高投资水平，使得成功的平台企业获得的市场力量短暂而脆弱，双边市场下规模经济和网络效应创造的进入壁垒并没有传统市场中那么持久而稳固，在位的先锋平台企业需要持续通过创新来维持地位，否则，新一轮创新浪潮下又会催生一批新的主导企业。考虑到数字经济行业的颠覆性创新和动态特征，中国政府在进行反垄断执法时，应当审慎克制，平衡好监管与创新之间的关系，坚持以保护技术创新为主要政策目标。二是平衡数字经济发展、隐私权与消费者权益之间的关系。随着数字经济迅速发展，数据资源已经逐渐成为各大平台企业争夺的核心资产。平台企业在数据的使用过程中，涉及引发数据产权的归属、数据隐私侵权、数据拒绝分享、数据驱动型经营者集中及数据滥用等问题。而消费者在享受各大平台带来便利的同时，也对其所支付的“代价”（如牺牲个人隐私）往往不知情。中国政府在推动数据共享与开放的过程中，应该明确监管的基本原则，平衡好数字经济发展、消费者权益与隐私保护之间的关系，既保障消费者个人的隐私与自由，又能满足平台企业运营中合理的数据使用需求。三是采取积极、审慎的适应性监管。平台企业往往处于新兴产业，要想保持这些企业的创新性，就应坚持包容审慎原则，采取适度监管。当前中国在平台经济中采取的选择性执法问题突出，事前监管不仅疲于应对，而且效果有限，事后监管则采取“一刀切”做法，管得过严过死。为提高监管效率，中国应该鼓励企业、行业协会、消费者各界参与监管，追踪关注先锋企业的行为变化并及时反映新兴产业中的漏洞问题，一旦发现存在安全隐患和市场不规范行为，应尽早提出预案，由政府采取积极的适应性措施监管。

具体而言，可以从以下三个方面着手。一是加强对数字经济中新模式、新业态的研究，鼓励社会各界协同治理。数字经济通常以平台为商业模式，数字市场呈现出高复杂度、动态性强的特征，颠覆性创新能够基于数字平台的规模效应和网络效应而发展迅速，先锋企业引领的技术和商业模式组织创新不断涌现。政府对企业行为的监管思路应该从“先规范后创新”转向“鼓励创新，事后规范”，允许创新资源进入市场，为新模式和新业态的出现留有一个“观察期”，鼓励社会各界协同治理，加强对数字经济前沿问题的理论与实践研究，挖掘、关注并反馈一些潜在危害大的反竞争行为，使监管部门能够对及时对症下药。二是规范平台经济产业生态健康发展，营造自由公平的市场竞争环境。政府应该在深刻理解数字经济市场特征与平台经济业态特点的基础上，改革和优化传统监管架构，完善平台分类监管体系，对不同类型或功能的平台进行差别化对待，精准施策。为避免对市场自然竞争机制的干预，政府应在保障平台相关主体创新利益的基础上，完善公开、统一、透明的准入规范，营造自由公平的市场竞争环境，以鼓励更多先锋企业通过创新参与到动态竞争激烈的数字市场中来。三是明晰数字经济中的权责问题，完善法律法规体系。数字时代，数据成为重要的商业资源，政府应该加强顶层设计，尝试从法律层面明晰数字经济中市场主体之间的权责关系，加快推进消费者权益保护法、专利法、价格法、电子商务法、强化竞争与网络安全法等相关法律法规的完善。在保障平台企业合法经营权利的同时，注重对消费者个人隐私权益的保护，政府可以成立独立的网络信息监管机构，对涉嫌侵犯、搜集、复制、利用与公开消费者隐私的行为，及时采取阻断措施，维护网络信息安全，保护公民隐私权益。